Проблемы и перспективы правового регулирования реализации права граждан на социальное обеспечение

2.2.1. Необходимость законодательного регулирования понятия и сущность социального государства и социальной защиты

Теоретики «государства благоденствия» еще во второй половине XIX в. выделили причины, по которым государство оказывает гражданам определенные виды услуг. Во-первых, это незаинтересованность частного бизнеса в оказании ряда услуг ввиду отсутствия материальной прибыли и их высокой стоимости. Во-вторых, в этих услугах заинтересовано все общество, поэтому они должны быть оказаны обязательно. В-третьих, природа этих услуг требует наличия значительных ресурсов, не только финансовых, но и организационных, властных.
«Оказание этих услуг на первых порах осуществлялось не путем непосредственной деятельности специальных государственных структур (их просто не существовало), а путем самостоятельной активности или целенаправленного привлечения государством общественных институтов, таких как церковь, общественные самоуправляющиеся организации, самоорганизация отдельных слоев населения (больничные кассы), частных лиц» .
Проводимые в настоящее время реформирование социальной сферы, реализация приоритетных национальных проектов в образовании, здравоохранении, жилищной политике и сельском хозяйстве направлены на повышение качества жизни граждан Российской Федерации. Одним из признаков высокого качества жизни в цивилизованных государствах является возможность граждан пользоваться системой разнообразных услуг: информационных, правовых, транспортных, культурных, образовательных, медицинских и т.д.
Статья 7 Конституции РФ дает определение социального государства через направленность его политики на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако, как верно отмечает Т.К. Миронова, налицо явно неправовой характер такого определения, а отсюда - невозможность выявления степени и уровня «социальности» государства . В части второй ст. 7 Конституции раскрываются отдельные направления политики социального государства: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, государственная поддержка семьи, материнства, детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. К сожалению, данная норма не содержит конкретных механизмов реализации социальной политики государства и не закрепляет минимального стандарта социального обеспечения.
Отсутствие в праве понятия социального государства приводит к произвольному толкованию этого термина в науке. Сегодня различные авторы по-разному трактуют понятие «социальное государство».
Н.А. Волгин считает, что «социальное государство - понятие, призванное подчеркнуть, что социальные проблемы входят в состав приоритетных для данного государства... Из понятия «социальное государство» непосредственно не проистекает никаких правовых следствий и законных обязательств. Однако общее обозначение постоянной озабоченности государства социальными проблемами существенно в социально-психологическом плане» . С изложенной позицией нельзя согласиться, поскольку по отношению к Российской Федерации понятие «социальное государство» применяется в конституционной норме, обладающей высшей юридической силой, и является правовой нормой прямого действия.
М.П. Бочаров определяет «социальное государство как способ организации социальных взаимодействий институтов государства и гражданского общества, характеризующийся равенством сторон или доминированием управляемых над постоянными профессиональными управляющими... Организация общественной жизни в социальном государстве характеризуется тем, что действия ее субъектов организуются в максимально возможной мере в рамках координации и той разновидности субординации, при которой верхнюю позицию занимают управляемые (референдум, выборы), а обычная, административно-командная субординация применяется лишь в минимально необходимых пределах и к тому же умеряется гарантированно наказуемой, поощряемой реординацией» . Позитивным моментом этого определения является акцент на властных полномочиях народа в социальном государстве, выраженных в референдуме и выборах. Однако автор не уточняет, как часто и при решении каких социальных вопросов предлагается прибегать к этой форме народовластия.
Ряд авторов, определяя социальное государство, указывают на ведущую роль политических партий и объединений в построении социального государства. Так, В.Г. Постников понимает под социальным государством «исторически конкретную и законодательно оформленную функцию государства, имеющую своей целью такое регулирование отношений между социальными группами, которое бы обеспечивало исторически определенный уровень благосостояния населения, необходимый для устойчивого и независимого развития производства и общества. Эволюция и перспективы развития социальных функций государства в этой связи всегда будут зависеть не только от тех целей, которые ставит перед собой государство как официальный представитель всего общества, но и от соотношения социально-политических сил» . Б.В. Ракитский обоснованно замечает, что «по-настоящему социальным государство может стать и быть при равновесии сил политического действия, при равной влиятельности основных социальных сил в обществе. Если силы существенно не равны, то нет и социального государства» . Это особенно актуально в современной российской действительности, когда большинство в Государственной Думе составляет проправительственная партия, что позволяет без препятствий принимать любые антисоциальные законы.
Другие исследователи называют «принцип социальной государственности - несправедливостью или уравниловкой» . Такой подход не обоснован, поскольку нельзя сводить социальную функцию государства только к перераспределению благ между его членами. Действительно, эффективность социальной политики во многом предопределена эффективностью государственной политики в сфере экономики. Однако государство не только распределяет экономические блага через систему государственного социального обеспечения, но и создает механизмы финансирования социального обеспечения за счет средств работодателя и частично работника путем отчисления страховых взносов в специальные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования.
Для создания механизма эффективного функционирования социального государства в России нужно использовать совокупность конституционных характеристик Российского государства. Статья 1 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация есть демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления. Обязательным условием реализации социальной политики государства являются демократические ценности: равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от имущественного и должностного положения, иных обстоятельств, запрещение любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной принадлежности (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ), инициатива по принятию законов в социальной сфере. Принцип федерализма также лежит в основе построения и функционирования социального государства, поскольку согласно ст. 72 Конституции РФ относит вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Правовое государство, которое подчиняется закону и главной целью считает обеспечение прав и свобод человека, призвано выработать их правовые гарантии.
«Основными направлениями социальной политики государства должны быть обеспечение достойного существования человека и свободное развитие личности» . Важным фактором обеспечения достойной жизни выступает гарантированность всей совокупности прав и свобод, а также возможность их охраны и защиты.
Действующее российское законодательство не содержит определения социальной защиты граждан. Вместе с тем законодатель достаточно часто использует категорию «социальная защита» применительно к различным категориям граждан (военнослужащим, инвалидам, ветеранам, спортсменам, детям-сиротам, лицам, борющимся с терроризмом и туберкулезом, и др.). Только однажды была сделана попытка дать определение социальной защиты применительно к инвалидам. Согласно ст. 2 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» социальная защита инвалидов - система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. В других случаях законодательно определяются лица, подлежащие социальной защите, конкретные меры социальной защиты, случаи предоставления социальной защиты.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что под социальной защитой понимается система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, реализуемая путем деятельности соответствующих органов и граждан, уполномоченных государством на создание надлежащих условий, обеспечивающих материальную и иную поддержку в установленных законом случаях, с целью обеспечения достойной жизни и свободного развития граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию.
Категория «социальная защита» должна, на наш взгляд, включать в себя весь комплекс мер как охранительного, так и правозащитного характера. Тем самым в сфере социальной защиты меры охраны и меры защиты, традиционно рассматриваемые в юридической науке как самостоятельные категории , отождествляются. Это связано с тем, что социальная защита должна осуществляться не только тогда, когда гражданин попал в категорию граждан, имеющих право на социальную защиту, но и в случае заинтересованности государства в проведении превентивной работы, направленной на снижение категорий граждан, которые нуждаются в социальной помощи. Если обратиться к этимологическому значению понятия «защита», то мы увидим, что речь идет об охране и защите обиженного. В словаре русского языка сказано: «Защитить... охраняя, оградить от посягательств, от враждебных действий, от опасности. Защита обиженного...» .
В настоящее время во всех развитых странах мира именно превентивный аспект социальной защиты играет первостепенную роль. Россия как часть мирового сообщества также включилась в активную работу по реформированию социальной сферы. Современные тенденции государственно-правового развития показывают, что, взяв курс на построение социального государства, Российская Федерация в качестве основных стратегических задач ставит усиление социальной защищенности граждан путем повышения благосостояния граждан, эффективное использование мер адресной социальной поддержки, увеличение занятости, реализацию социальных гарантий отдельным категориям граждан. Однако анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что законодатель пытается отказаться от использования категории «социальная защита», заменяя ее другим термином - «социальная поддержка».
Иногда категория «социальная поддержка» называется законодателем в качестве одной из гарантий государства. Часть 2 ст. 12 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» гарантирует социальную поддержку безработным гражданам.
Все приведенные примеры свидетельствуют о разном подходе законодателя к реализации социальных задач российской государственности. В одних случаях депутаты предпочитают точно определить набор социальных возможностей, в других - о них стоит только догадываться, так как, по существу, эти полномочия делегируются Правительству Российской Федерации, которое стремится к «сверхэкономичному» расходованию бюджетных средств на социальные нужды.
На наш взгляд, сегодня в социальной защите нуждается большая часть населения страны. Этот вывод следует из тех задач, которые наметил Президент в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации. В частности, борьба с бедностью - это одна из основных задач, которая поставлена Президентом России перед обновленным Правительством . Обеспечение достойной жизни всех россиян - задача, стоящая не только перед самими гражданами, но и перед государством, которому в ее решении отводится не последняя роль. Думается, что, несмотря на то что государство пытается сократить до минимума функции «опекуна» своих граждан и минимизировать расходы на социальную сферу, отказываться от активной деятельности в социальной сфере недопустимо. Следует учитывать тот факт, что большая часть населения до сих пор настороженно относится к реформам, так как, помня о «советских временах», уверена, что социальных благ, доступных каждому, было значительно больше. Кроме того, важно учитывать опыт не только тех стран, которые за основу взяли либеральную модель социальной защиты (США, Канада, Австралия) , но и других. Например, шведскую модель социальной государственности, которая возводит заботу государства о своих гражданах в ранг национального культа, обещая обеспечить им «безопасность, надежность и защиту в угрожающих ситуациях, а также организацию и руководство защитой. Шведам нет необходимости зависеть от родни или благотворительности, а тем более от рынка. От колыбели до могилы о них будет заботиться государство».

2.2.2. Необходимость правового регулирования государственных минимальных стандартов
Однако функционирование социального государства невозможно без закрепления минимальных социальных стандартов. К сожалению, Федеральный закон «О государственных минимальных социальных стандартах» до настоящего времени не принят, хотя его проект был разработан в начале 90-х годов.
С.В. Калашников отмечает, что в России существует тенденция, еще со времен СССР, подменять принципиальные, характеризующие реальную социальную политику, определяющие и позволяющие контролировать ответственность государства показатели на технические индикаторы. При использовании в качестве стандартов технических характеристик (число жителей на одну аптеку, наполняемость классов в образовательной школе и т.д.) отсутствуют реальные критерии успешности социальной политики и исчезают ориентиры социальной деятельности государства. При использовании сущностных показателей социальная деятельность государства приобретает конкретную направленность и становится доступной для контроля со стороны общества .
Разделяя позицию С.В. Калашникова, представляется важным отметить практическую возможность привлечения к ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц за несоблюдение государственных социальных стандартов. При этом под государственными социальными стандартами понимаются устанавливаемые государством нормы и нормативы, обеспечивающие реализацию гарантированных Конституцией социальных прав граждан, а также порядок предоставления этих прав, служащих ориентирами для государственной экономической и социальной политики. А.В. Аронов рассматривает государственные социальные стандарты как необходимое условие оптимизации выполнения социальных обязательств государства и проведения эффективной социальной политики в целом .
В настоящее время государственным ориентиром в области социального обеспечения является прожиточный минимум. Е.Г. Азарова и Т.К. Миронова отмечают, что при разработке методики подсчета этого минимума особо подчеркивалось, что он предназначен для кризисного периода после беспрецедентного повышения цен в связи с либерализацией Указом Президента РФ от 2 марта 1992 года № 210  .
Прожиточный минимум включает минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Прожиточный минимум должен определяться ежеквартально в целом по России и в каждом субъекте РФ. В соответствии со ст. 2 указанного Закона прожиточный минимум в целом по Российской Федерации предназначается для оценки уровня жизни населения РФ при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ; обоснования установленных на федеральном уровне минимального размера оплаты труда, минимального размера пенсий по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат; формирования федерального бюджета. Прожиточный минимум в субъектах РФ предназначен для оценки уровня жизни населения субъекта РФ при разработке и реализации региональных социальных программ; оказания необходимой государственной социальной помощи малоимущим гражданам; формирования бюджетов субъектов РФ.
Несмотря на очевидность того, что МРОТ, минимальный размер пенсий, пособий, минимальная стипендия не могут быть ниже прожиточного минимума, поскольку в этом случае физическое выживание просто невозможно, суммы пенсий, пособий, стипендий, получаемые гражданами, значительно ниже прожиточного минимума. Соотношение минимального размера оплаты труда с прожиточным минимумом для трудоспособного населения в III квартале 2003 г. составило 19,4% (в III кв. 2001 г. - 18%); минимального размера выплат пенсионерам с их прожиточным минимумом - 40,7%; ежемесячного пособия на ребенка с прожиточным минимумом для детей - 3,4% (в 2001 г. - 4,8%) .
В настоящее время провести аналогичный анализ не представляется возможным. Начиная с I квартала 2005 г. величина прожиточного минимума в целом по России не устанавливалась, хотя Закон «О прожиточном минимуме...» не отменен. Означает ли это, что федеральные власти не желают ориентироваться даже на минимальные стандарты в области социального обеспечения и снимают с себя всю ответственность за социальное благополучие населения?
Это особенно тревожно в условиях вымирания населения России. Численность населения в Российской Федерации за последние 10 лет (с 1996 по 2006 г.) снизилась на 5,5 млн. человек . Возрастает количество лиц, не способных заработать себе на жизнь в силу возраста и состояния здоровья и нуждающихся в социальном обеспечении.
Учитывая комплексный характер права на социальное обеспечение, представляется необходимым разработать и ввести в действие государственные социальные стандарты в каждой области социального обеспечения. Ориентирами в их разработке должны стать не только минимальные социальные гарантии (такие, как прожиточный минимум), но и средние социальные стандарты, позволяющие не только выживать, но и обеспечивать приемлемый уровень жизни.
В пенсионном обеспечении размер базовой части трудовой пенсии по старости должен быть не ниже прожиточного минимума, а общая сумма пенсии должна быть приближена к величине средней заработной платы по стране.
В обеспечении социальными пособиями необходимо выработать минимальные размеры каждого вида государственных пособий, но они должны быть не ниже прожиточного минимума для неработающих граждан и не ниже среднего заработка по месту работы для граждан, имеющих работу.
«Государство обязано обеспечить финансирование минимальных государственных социальных стандартов» . Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации минимальные государственные социальные стандарты - государственные услуги, предоставление которых гражданам гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне. Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» установлены минимальные государственные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей, гарантирующих социально-экономические условия для реализации прав и законных интересов ребенка. Статья 8 указанного Закона предусматривает, что государственная политика в интересах детей осуществляется на основе государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей, установленных законодательством Российской Федерации и являющихся составной частью государственных минимальных социальных стандартов. Государственные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей определяются с учетом региональных различий в условиях их проживания. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации могут устанавливать дополнительные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей. Однако практика свидетельствует о том, что зачастую региональные органы власти пытаются обосновать снижение социальных гарантий на местах. В обоснование приводятся, как правило, доводы о том, что отсутствуют достаточное финансирование и денежные средства. Так, например, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в своем Определении от 18 февраля 2003 г. № 58-Г03-3  подтвердила правомерность вынесенного нижестоящим судом решения. В частности, им было признано недействующим Постановление Главы Администрации Хабаровского края № 224 «Об установлении минимальных нормативов бюджетной обеспеченности расходов на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)», которым с 1 июля 2001 г. установлены минимальные нормативы бюджетной обеспеченности расходов на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством) граждан, для южных районов края в размере 1300 рублей в месяц, для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в размере 1450 рублей в месяц на одного опекаемого. Коллегия указала на то, что издание указанного акта не только нарушило исполнение Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», но и затруднило опекунам защиту законных прав опекаемых ими детей.
Осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенных категорий граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом, в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей . Социальная защита исходит из закона, поэтому только социально ориентированные, доступные и качественные законы помогут возвратить утраченный авторитет власти и построить гражданское общество.
Думается, что органы государственной власти должны разрабатывать такие социальные стандарты, которые ориентированы прежде всего на все категории граждан. Однако это не всегда так. Например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 августа 2005 г. № 541 «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг»  установлены стандарты оплаты жилого помещения и коммунальных услуг. В частности, федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в размере не должен превышать 22%. Федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг (содержание и текущий ремонт жилого помещения, теплоснабжение, горячее и холодное водоснабжение, водоотведение, электроснабжение и газоснабжение) на 1 кв. м общей площади жилья определяется ежегодно Правительством. Субъекты Федерации будут ориентироваться на эти стандарты. Практика показывает, что зачастую предел, установленный федеральным законодателем, берется за основу расчета стоимости ЖКХ. Поэтому часть населения, имеющая низкие зарплаты, автоматически не сможет получить субсидию при значительной стоимости жилья и коммунальных услуг. Тем самым исполнительная власть, повышая процентный порог для получения помощи в виде субсидий и переходя к 100%-ной оплате жилого помещения и коммунальных услуг, создает социальную напряженность в обществе. Думается, что данные положения идут вразрез с конституционными положениями о высшей ценности человека и его прав.
В Государственной Думе находится законопроект «О минимальных государственных социальных стандартах», который, по мнению разработчиков, обеспечит единые для всей территории России требования к объему и качеству определенного вида бесплатных социальных услуг. На наш взгляд, принятие такого акта позволит осуществлять социальную защиту на должном уровне, гарантируя каждому гражданину реализацию своих социальных прав на минимальном уровне за счет государства. Вместе с тем «согласовать все минимальные социальные стандарты (в сфере образования, социального обслуживания, медицинской помощи, заработной платы и др.) между различными ведомствами не так уж просто» . Однако отсутствие у граждан хотя бы минимальных, но устойчивых и всеобщих гарантий лишает граждан уверенности в будущем и возможности решения своих повседневных проблем.
В области социального обслуживания ориентиром должен быть набор бесплатных для населения услуг, оказываемых учреждениями социального обслуживания.
В области здравоохранения необходимо разработать перечень видов медицинской помощи, предоставляемой бесплатно.
Не менее важно и то, что обо всех этих стандартах необходимо информировать население при помощи СМИ. Сделав область государственных стандартов в сфере социального обеспечения открытой для контроля со стороны населения, можно рассчитывать на действенность этих нормативов.

Похожие рефераты:

• Проблемы и перспективы правового регулирования реализации права граждан на социальное обеспечение
2.2.1. Необходимость законодательного регулирования понятия и сущность социального государства и социальной защиты

Теоретики «государства благоденствия» еще во второй пол...
• Основы правового регулирования реализации права граждан на социальное обеспечение
Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности. Воплощ...
• Перспективы и основные тенденции правового регулирования вопросов возникновения и прекращения правоспособности граждан
Во-первых, в последние годы, в связи с бурным развитием трансплантации органов и тканей человека, особую актуальность и остроту приобрел вопрос об определении момента наступления смерти, т.к. даже ...
• Перспективы и основные тенденции правового регулирования вопросов возникновения и прекращения правоспособности граждан
о-первых, в последние годы, в связи с бурным развитием трансплантации органов и тканей человека, особую актуальность и остроту приобрел вопрос об определении момента наступления смерти, т.к. даже о...
• Проблемы и перспективы правового регулирования земель сельскохозяйственного назначения

Для изменения сложившейся ситуации требуются усилия не только федеральных, но и региональных властей и органов местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ &...